El asunto espinoso de la división territorial en España: así se centralizó el poder en Madrid
La actuales provincias y sus fronteras llevan intactas desde que fueran trazadas en la Regencia de María Cristina por el ministro Javier de Burgos, para que las órdenes desde Madrid lleguen más rápida y eficazmente al resto de regiones
Que la división territorial en España es un asunto espinoso todavía lo podemos ver en los últimos años, a poco que leamos las noticias o escuchemos las declaraciones de algunos políticos. Las declaraciones del diputado de Esquerra Republicana de Cataluña (ERC), Joan Tardà , a TVE en 2014, por ejemplo: «Cuando logremos que se proclame la república de Cataluña, seguiremos viniendo al Parlamento español porque hay dos territorios que seguirán siendo territorio del Estado español: el País Valencià y Baleares, que forman parte de los Países Catalanes».
¿Otro ejemplo? El temor creciente a que Bildu imponga al PSOE la anexión de Navarra al País Vasco de los últimos tiempos. «Si en la próxima legislatura se consolida una alianza entre la izquierda y el independentismo separatista, en los siguientes cuatro años España puede dejar de ser España y Navarra puede dejar de ser Navarra», aseguraba en marzo el presidente del Partido Popular, Pablo Casado . Y así podemos continuar con otras declaraciones en lo que al conflicto territorial se refiere. No importa que actualmente en España (casi) todo el mundo tenga claro que el país tiene actualmente 50 provincias divididas en 17 comunidades autónomas.
Una división que quedó fijada prácticamente igual a como está hoy en octubre de 1833, con el objetivo de uniformar y centralizar el Estado, a fin de facilitar la labor de Gobierno central sobre el resto de territorios de manera más rápida y eficaz. Este ambicioso plan de reformas, tanto políticas como administrativas, fueron promovidas por la regente María Cristina tras la muerte de Fernando VII . La más importante de todas fue esta división racionalizada del territorio español que se la encargó al ministro de Fomento: Javier de Burgos .
«Provincias encajadas en otras»
Poco antes, en 1822, en España había tres provincias más que hoy no existen. En 1810, bajo la dominación francesa, España se dividía en 38 prefecturas. Mientras que a finales del siglo XVIII, así describía el famoso poeta y pensador valenciano León de Arroyal la división del Estado: «El mapa general de la Península nos presenta cosas ridículas de unas provincias encajadas en otras, ángulos irregularísimos por todas partes, capitales situadas en las extremidades de los partidos, intendencias extensísimas y otras muy pequeñas, obispados de cuatro leguas y obispados de 70, tribunales cuya jurisdicción apenas se extienden más allá de los muros de una ciudad y otros que abrazan dos o tres reinos. En fin, todo aquello que debe traer consigo el desorden y la confusión».
A principios del mismo siglo XVIII, el primer rey de la dinastía borbónica, Felipe V , ya había introducido en España la figura del intendente, una especie de gobernador provincial para asuntos económicos. Sin embargo, esta figura no tenía casi poderes reales, que eran del corregidor (administraba la justicia y el gobierno). La estructura sirvió para seguir la evolución de la división administrativa de España y, de hecho, el mapa de intendencias va cambiando a lo largo de ese siglo: en 1718, 18 intendencias; en 1749, 25; a final de siglo, 35. Algunas como Murcia, Toledo y Sevilla ocupaban territorios mayores que los de las provincias actuales. Y otras, como La Mancha, no existen hoy en día ni como provincia ni como comunidad autónoma.
Con todo este «caos», al Gobierno central le resultaba muy complicado hacer llegar sus órdenes y providencias a la gran cantidad de pueblos y regiones históricas que tenía la Monarquía. Había jurisdicciones inferiores, intendencias, partidos, corregimientos, alcaldías mayores, gobiernos políticos y militares, realengos, órdenes, abadengos o señoríos que convertían a España, a diferencia de otros países de Europa, en un lugar «abigarrado, complejo, confuso y caótico», según calificaba Aurelio Guaita , catedrático de Derecho Administrativo, en «La división provincial y sus modificaciones».
La «nueva» España
Un mes después de que Javier de Burgos fuera elegido para tamaña empresa, se aprobaba el decreto por el que España quedaba dividida en 49 provincias en vez de 50. Una obra de extraordinaria importancia si tenemos en cuenta que estas han permanecido casi intactas al cabo de un siglo y medio, con la aparición de tan solo una más, la 50, en la antigua provincia canaria. Todas ellas, bautizadas con el nombre de sus capitales, excepto las provincias de Navarra, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que aún conservan sus denominaciones.
La «nueva» España dibujada por De Burgos tenía, además de las 49 provincias, 14 regiones. Y a partir de abril de 1834, 463 núcleos de población con juzgado de primera instancia. Estos últimos eran los «partidos judiciales», cuyas características permitieron establecer fácilmente las «cabezas» de los mismos, aunque hoy estas se han reducido bastante en número.
Toda esta organización era «un medio para obtener los beneficios que meditaba hacer a los pueblos», podía leerse en el Real Decreto publicado en la prensa de la época , con un Burgos que definía a las provincias como «el Centro de donde partiese el impulso para regularizar el movimiento de una máquina administrativa». Sin embargo, esta nueva estructura no siguió un criterio meramente geográfico, a diferencia del modelo francés que era algo más racionalizado. En España se tuvieron en cuenta también aspectos históricos, respetando las divisiones de los antiguos Reinos y teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la distancia y el número de habitantes de cada núcleo de población.
Las comunidades autónomas
Llegar hasta este punto no fue fácil. Costó mucho tiempo y paciencia dividir el territorio español tal y como lo conocemos actualmente. En 1785 se le había encargado al conde de Floridablanca una especie de ordenación y catalogación de las provincias existentes, enumerando los núcleos de población que pertenecían a cada una de ellas e indicando su situación jurídica. Más tarde, en 1810, José Bonaparte dividió España en 38 prefecturas y 111 subprefecturas siguiendo el modelo francés, pero estas tampoco funcionaron, porque los invasores y sus aliados jamás llegaron a tener el control de todos los reinos.
Dicho empeñó también fracasó en las Cortes de Cádiz de 1812 , las cuales no supieron aplicar la racionalidad geométrica que necesitaba la Península Ibérica. Después de Javier de Burgos, la reforma fue continuada por los moderados a lo largo del reinado de la Reina Isabel II , aunque sufrieran estos los ataques constantes de la oposición. Una oposición que estuvo encabezada, en primer lugar, por los progresistas, que eran especialmente críticos en lo que respecta al reparto de los municipios que se había realizado; y después, por los republicanos federales, que se oponían al proyecto por su «excesivo centralismo».
Este proyecto puesto en marcha por el ministro Javier de Burgos y la Regente María Cristina en 1833 ya no se detendría durante los prácticamente dos siglos que han transcurrido hasta hoy, salvo pequeños cambios. En 1933, en la Segunda República, había 15 regiones y no 17. Y en 1970 había las mismas provincias que hoy, pero aún no existían las comunidades autónomas. Estas empezaron a conformarse como idea en la Constitución de la Segunda República (1931), aunque las únicas que aprobaron estatutos de autonomía fueron Cataluña, Galicia y País Vasco.
Castilla-La Mancha y Castilla y León
Tras la derrota de los republicanos en la Guerra Civil, Franco regresó el sistema únicamente provincial, inalterable hasta los dos artículos de la Constitución de 1978 que definieron este proceso. Por un lado, el 143, según el cual este podía ser emprendido por «las diputaciones provinciales interesadas» o «las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia». Y por otro, el 151, reservado a las comunidades históricas. Una opción esta última a la que también se adhirió Andalucía.
Así, Madrid salió de Castilla la Nueva, la cual pasó a llamarse Castilla-La Mancha. Lo diputados de Albacete optaron por integrarse en esta última comunidad autónoma y no en Murcia. La Rioja y Cantabria, por su parte, abandonaron Castilla la Vieja, que pasó a llamarse Castilla y León. Mientras que los consensos de los grandes partidos tumbaron la autonomía para Segovia y evitaron que se formara una comunidad compuesta por León, Zamora y Salamanca, como recogía el mapa de 1833 de Javier de Burgos.
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