La unificación de los Reguladores

Un año después de la entrada en vigor de la Ley de Economía Sostenible, que estableció una normativa uniforme para los Organismos Reguladores, el nuevo Gobierno del PP ha elaborado un anteproyecto de ley para crear un único regulador denominado Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) con autoridad en los sectores de la competencia, energético, de telecomunicaciones, postal, aeroportuario, ferroviario, y de medios audiovisuales.

Las razones alegadas por el Gobierno para esta unificación son el crecimiento notable del número de estos Organismos, el riesgo de duplicidades innecesarias en el control de cada operador en el mercado, el aprovechamiento de las economías de escala derivadas de la existencia de funciones de supervisión idénticas o semejantes y, sobre todo, conocimientos y experiencia cuya utilización en común resultaría obligada, y una clara tendencia a nivel internacional a fusionar autoridades relacionadas con un único sector o con sectores que presentan una estrecha relación, pasando del modelo unisectorial a un modelo de convergencia o multisectorial.

Creo que, aunque algunas de estas razones son atendibles, no es aconsejable el establecimiento de un único Organismo Regulador en España. Es cierto que desde el año 2010 se ha producido un crecimiento inusitado de estos organismos, ya que antes de esa fecha sólo existían en energía (CNE), telecomunicaciones (CMT) y competencia (CNC). Esa situación puede fomentar las duplicidades y es admisible, también, que en una situación de crisis económica como la actual deben aprovecharse las economías de escala.

Sin embargo, es deber del legislador intentar diseñar un sistema regulatorio que impida esas duplicidades y, en todo caso, la existencia de diversos Reguladores se justifica por tratarse de mercados especiales en los que una o varias empresas tienen todavía una posición de dominio importante (telecomunicaciones) o no existe una competencia real (energía), y en los que la tendencia es monopolística si no se actúa en la fase anterior a la prestación del servicio. En todo caso, no parece conveniente mezclar la regulación de estos servicios y la defensa de la competencia en mercados competitivos.

En cuanto a las economías de escala, la unificación se dice que supondrá una rebaja de costes de unos cuatro millones de euros. Al margen de lo no excesiva de esta cantidad, de momento se carece de memoria económica que la justifique. Además, puede tener un impacto negativo al suponer la pérdida del conocimiento específico acumulado en estos años por los Reguladores ya existentes y, por otro lado, parece difícil que un Organismo reducido de nueve personas, como el que se propone, pueda conocer con una mínima profundidad sectores tan complejos como telecomunicaciones, energía, postal, aeropuertos, etc. Esto puede permitir una mayor captura de la futura CNMC por las empresas al poder influir en miembros que no tienen los suficientes conocimientos como para oponerse a las argumentaciones complejas de los servicios de estudio de las empresas.

Finalmente, parece una razón poca solida la alegada tendencia internacional a los Reguladores multisectoriales. En estos momentos en la UE sólo hay un país con un Organismo de este tipo y es Alemania desde 2006 con su Bundesnetagentzur (telecomunicaciones, postal, energía y ferroviario), pero que no engloba las cuestiones relativas a la competencia. El único caso parecido es el de Holanda con la Autoridad para los Consumidores y Mercados (energía, transporte, telecomunicaciones, postal, protección del consumidor), pero que no entrará en funcionamiento hasta 2013.

Frente a las razones esgrimidas por el Gobierno, parece que lo que ha influido en gran medida ha sido la presión de las empresas más importantes de los sectores regulados. A estas empresas les interesa una simplificación de la regulación y una reducción drástica de las competencias de los Reguladores, como se hace en el anteproyecto de ley elaborado por el Gobierno. Si en un mercado no enteramente competitivo se interviene a posteriori, como puede ocurrir con la CNMC, la beneficiada es la empresa dominante en el sector, ya que no tiene que esperar a la autorización para desarrollar una política comercial agresiva. Por último, pero no menos importante, el Gobierno consigue con la unificación eliminar a toda una serie de Reguladores nombrados por Gobiernos socialistas y, así, tener uno sólo al que puede nombrar en su totalidad.

Dicho lo anterior sobre la poca justificación de la unificación, el gran problema que plantea el anteproyecto es la reducción de la independencia de la futura CNMC, además de su pérdida de funciones en favor del Gobierno, lo que supone un giro radical respecto a la evolución de los últimos años. Se transferirán muchas de las antiguas competencias de los Reguladores a las autoridades ministeriales y la CNMC pasará a ser nombrada en su totalidad por el Gobierno y a estar sometida al control de eficacia del Ministerio de Economía. Esto, siendo en sí mismo negativo al ser la independencia orgánica y funcional una característica fundamental para un correcto funcionamiento de estos Organismos, puede suponer también un incumplimiento de las directivas europeas que exigen un aumento y no una reducción de la independencia de los Reguladores.